BORRADOR

D. Blas Isaac Calventus, Presidente de la Asociación de Clubes Náuticos, Puertos Deportivos y Turísticos de la Región de Murcia, asociación con NIF G73223661 y domicilio a efectos de notificaciones en la Oficina del Puerto-Puerto Tomás Maestre de La Manga 30380-San Javier-Murcia y correo electrónico clubesnauticosmurcia@gmail.com, asociación que a su vez representa las siguientes asociaciones: Club náutico de Aguilas (Paseo de Parra nº44, 30880 Águilas, Murcia), Club náutico Dos Mares (Polígono Dos Mares nº1, 30380 La Manga del Mar Menor, Murcia), Club náutico La Isleta (Calle H s/n Urb. Puerto Bello, 30380 La Manga del Mar Menor, Murcia), Club náutico La Puntica (Calle Magallanes 8, 30 San Pedro del Pinatar, Murcia), Club náutico Lo Pagán (Explanada Reyes de España nº2, 30740 Lo Pagán - San Pedro del Pinatar, Murcia), Club náutico Los Nietos (Paseo Marítimo s/n, 30383 Los Nietos, Murcia), Club náutico Mar Menor (Paseo de la Concha s/n, 30710 Los Alcázares, Murcia), Club náutico de Portman (Antiguo Muelle s/n, 30364 Portmán, Murcia), Club náutico Villa De San Pedro (Avda. del Puerto s/n, 30740 San Pedro del Pinatar, Murcia), Club regatas Mar Menor (Ramos Carratalá n.º 30, 30360 Los Urrutias, Murcia), Puerto deportivo de Mazarron (Plaza del Muelle s/n, 30860 Mazarrón, Murcia), Puerto Deportivo Juan Montiel (Avda. del Puerto Deportivo n.º 1, 30880 Águilas, Murcia), Puerto Deportivo Marina De Las Salinas (Puerto de San Pedro del Pinatar (Muelle Sur), 30740 San Pedro del Pinatar, Murcia), Puerto Deportivo Tomás Maestre (Puerto Deportivo Tomás Maestre, Puertomenor, S.A., 30380 La Manga del Mar Menor, Murcia), Real club de regatas de Cartagena (Paseo Alfonso XII s/n, 30201 Cartagena, Murcia), Real club de regatas Santiago de la Ribera (Paseo de Colón s/n, Santiago de la Ribera, Murcia) y Yacht Port Cartagena (Paseo Alfonso XII nº24, 30202 Cartagena, Murcia), y D. David Caro Frutos, Presidente de la Estación Náutica Mar Menor – Cabo de Palos, con domicilio en la C/ Fúster, 63, 30710 Los Alcázares, Región de Murcia, ésta con NIF G-30481873 y correo electrónico estacionnautica@enmarmenor.com, como mejor proceda en Derecho comparecen y DICEN: que, habiendo tenido conocimiento del trámite de audiencia e información pública del Anteproyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, formula respecto del mismo las siguientes

Alegaciones

1. Falta de verdadera audiencia a las asociaciones representativas de intereses legítimos.

El artículo 133 (Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) señala que, sin perjuicio de la publicación del texto con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar aportaciones adicionales, “podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto”. Hubiera sido muy prudente, cuando no necesario, recabar directamente la opinión de esta Asociación, cuyas aportaciones, por la naturaleza de ésta, no son equiparables a las de otros alegantes, dada la acreditada condición de asociación reconocida por ley que agrupa y representa a personas cuyos derechos e intereses legítimos se ven afectados por esta norma y cuyos fines guardan relación directa con su objeto.

2. Insuficiente información. Infracción del artículo 133.3 LPACAP. Necesario reinicio del trámite de audiencia.

El anteproyecto se somete a información pública y audiencia tiene su origen en que, según dice su preámbulo, la Comisión Europea ha iniciado “un procedimiento de infracción a España por incumplimiento de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios)”. Pero del contenido de este expediente no se da ninguna información.

2.1. Infracción del artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

El artículo 133.3 de la LPACAP señala que “la consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia”. Dado que esto no se ha cumplido, este trámite carece de utilidad y debe repetirse, porque el artículo 47.1.e de la LPACAP señala que son nulos de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

2.2. Notas de prensa como fuente de información jurídica.

Toda la información que se da es el contenido de una nota de prensa. Esta fuente no es seria ni fiable. No se puede someter a audiencia un expediente con base en notas de prensa.

2.3. No se pone el expediente a disposición, sino sólo un anteproyecto.

Lo único que se ha puesto a disposición de los interesados ha sido, como consta en la página web, el anteproyecto. Pero nada más. Es imprescindible, para que la audiencia haga honor a su nombre, que se ponga a disposición de los interesados el expediente completo. Lo que se ha puesto a disposición es sólo esto:

3. Inexistencia de obligación alguna que traiga causa del derecho de la Unión Europea.

El preámbulo del anteproyecto dice que su origen está en cierto procedimiento de infracción abierto a España por la Comisión Europea por incumplimiento de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios), y al parecer el motivo es que la Comisión considera que los artículos 152, 156 y 158 del Reglamento de costas vulneran el artículo 12, apartado 1, de la Directiva de servicios. Eso es lo que da sentido a todas las disposiciones del proyecto.

Como la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, no ha sido modificada desde su origen, y fue correctamente incorporada al derecho español por muy diversas leyes, entre otras por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, que modificó la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, que apruebó el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, a su vez modificado entre otras por el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio y la Ley 18/2014, de 15 de octubre, a falta de mayor información, que no consta en el expediente, no se termina de ver qué cambio tan importante se ha producido en nuestro Derecho como para que un régimen que está en vigor desde hace un decenio, ahora sea súbitamente revisado por la Comisión Europea como si la transposición de la Directiva en este materia hubiera estado mal hecha.

Sobre la base de esas normas se dictó precisamente el Reglamento General de Costas (Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre) que ahora se quiere modificar.

Esto deja en muy mal lugar a todos cuantos intervinieron en la referida transposición y es afirmación que, por mucho que venga de los funcionarios de la Comisión Europea, España no tiene por qué asumir sin más.

Desde luego quienes nos vemos afectados por el proyecto, tenemos derecho a saber cuál es la argumentación de la Comisión Europea teniendo acceso a los documentos originales y no solamente a la información que el Ministerio quiera sesgar.

En fin, resulta muy raro que, pasado un decenio, de repente la Comisión Europea haya despertado de un letargo de varios lustros y exija lo que antes, con las mismas normas, nunca ha exigido.

4. Inexistencia de fundamento jurídico en la Directiva de Servicios para modificar el Reglamento de Costas. Contradicción con actos anteriores de la misma Comisión Europea.

La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios), no es el título idóneo para justificar la modificación de nuestro derecho interno en materia de concesiones de dominio público marítimo-terrestre y de dominio público portuario.

4.1. La justificación existe.

Las adjudicaciones de concesiones relativas a las zonas costeras y la prórroga de las concesiones existentes por un período de hasta 75 años no es contraria a las normas de la UE porque no es sin justificación. La justificación está en los preámbulos tanto del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, como de la Ley 18/2014, de 15 de octubre.

4.2. La justificación no es sobrevenida y sin duda fue examinada por la Comisión Europea.

La referida justificación con toda seguridad ‑pero sin que se pueda comprobar en el expediente‑ fue examinada y aprobada de conformidad con el procedimiento establecido para la elaboración de leyes y reglamentos que afectan a las directivas comunitarias, por ese mismo Ministerio, en 2014, habiéndose comunicado a la Comisión europea, pues tal actuación es preceptiva, por el entonces Ministro Sr. Arias Cañete, que pasó a ser Comisario europeo de Energía y Acción por el Cambio Climático el 1 de noviembre de 2014 y ocupó ese cargo hasta el 1 de diciembre de 2019, sin que sobre esta materia, durante su mandato, la Comisión Europea formulase objeción alguna.

Debe por tanto explicarse a los ciudadanos qué ha cambiado desde que nuestras normas internas se aprobaron en 2014 hasta hoy, sin que proceda asumir sin más el criterio de la Comisión Europea.

4.3. No hay infracción alguna del artículo 12 de la Directiva de Servicios.

Se dice que el 16 de diciembre de 2024 (siendo ya comisaria la Sra. Ribera Rodríguez) la Comisión emitió Dictamen motivado, cuya conclusión es la siguiente: “de conformidad con el artículo 258, párrafo primero, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, al adoptar y mantener en vigor los artículos 42, 74, 75 y 81 de la Ley de Costas, el artículo 2 de la Ley 2/2013 y los artículos 152, 156, 158, 170 y 172 del Reglamento General de Costas (tanto en la versión actualmente en vigor como en la versión que incorporaba los cambios introducidos por el Real Decreto 668/2022), el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva de servicios y, con carácter subsidiario, del artículo 49 del TFUE”.

No es así. El artículo 12 lo que dice es esto:

“Artículo 12.- Selección entre varios candidatos.

“1. Cuando el número de autorizaciones disponibles para una determinada actividad esté limitado debido a la escasez de recursos naturales o de las capacidades técnicas que se pueden utilizar, los Estados miembros aplicarán un procedimiento de selección entre los posibles candidatos en el que se den todas las garantías de imparcialidad y de transparencia y, en concreto, se haga la publicidad adecuada del inicio, el desarrollo y la finalización del procedimiento”.

Esto se cumple a todas luces en las leyes y reglamento vigentes. En todos ellos hay procedimientos selectivos específicos muy detalladamente regulados. El reglamento sigue diciendo:

“2. En los casos contemplados en el apartado 1, la autorización se concederá por una duración limitada y adecuada y no dará lugar a un procedimiento de renovación automática ni conllevará ningún otro tipo de ventaja para el prestador cesante o personas que estén especialmente vinculadas con él”.

De nuevo, corresponde a la Comisión Europea determinar en qué no se cumple por las normas españolas este artículo. No corresponde a España justificar con prueba negativa. Cuando los ciudadanos sepamos por qué la Comisión Europea dice que España no cumple el artículo 12.2 se podrán hacer alegaciones. Mientras no.

Sigue diciendo el reglamento que “3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 y en los artículos 9 y 10, los Estados miembros podrán tener en cuenta, al aplicar su procedimiento de selección, consideraciones en materia de salud pública, objetivos de política social, de salud y seguridad de los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia, de protección del medio ambiente, de conservación del patrimonio cultural y cualquier otra razón imperiosa de interés general de conformidad con el Derecho comunitario”. Y aquí sucede lo mismo pero al revés: corresponde al Ministerio reiterar las razones de salud pública, los objetivos de política social, de salud y seguridad de los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia, de protección del medio ambiente, de conservación del patrimonio cultural y cualquier otra razón de interés general que se alegara en su día para aprobar estas normas. Lo que sin duda se hizo, porque de otra manera no estarían aprobadas.

4.4. Insuficiente fundamento en la Directiva de Servicios. Cuestión prejudicial de validez.

La Directiva que se hace valer por la Comisión Europea en los artículos 47 (libre movimiento de personas, servicios y capitales). De ninguna manera y bajo ningún concepto pueden los funcionarios europeos imponer a las Cortes Generales sus opiniones en materia de dominio público marítimo-terrestre, o de dominio público portuario, con base en ese artículo. El fundamento jurídico es a todas luces insuficiente y esta parte anuncia que, de aprobarse la modificación reglamentaria, impugnará directamente la norma española presentando ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuestión prejudicial de validez, cuya tramitación, al contrario que la de interpretación, es imperativa desde la primera instancia. Es imposible asumir que España deba plegarse al referido requerimiento comunitario cuando éste supone una aplicación de los Tratados con desviación de poder.

4.5. Conclusión. Necesaria oposición de España al procedimiento de infracción.

No corresponde que España se pliegue sin más a los requerimientos de la Comisión Europea, sino que lo que debe hacer el Ministerio es litigar con la Comisión Europea y defender lo que ha sido la política que le han marcado las Cortes Generales. No hay motivo alguno por el que, después de decenios, con un inconsistente fundamento en una Directiva de servicios que nada tiene que ver con el dominio público, la Comisión Europea haga uso de una competencia que no tiene sobre puertos y costas, e imponga a España un criterio que no trae causa directa de ninguna Directiva.

5. El proyecto no toma en cuenta la Sentencia del Tribunal Constitucional 233/2015, de 5 de noviembre.

La Sentencia 233/2015, de 5 de noviembre, del Tribunal Constitucional, avaló la constitucionalidad de la modificación de la Ley de Costas introducida por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que permite que el plazo de las concesiones de dominio público marítimo-terrestre pueda alcanzar un máximo de 75 años, incluidas prórrogas.

Esta sentencia desestimó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra varios artículos de la referida, considerando que la ampliación del plazo de concesión (generalmente de 30 a 75 años para ciertos usos) es una opción de política legislativa constitucional admisible.

El Tribunal consideró que esta medida no vulnera la protección del dominio público ni los principios de sostenibilidad, argumentando que se basa en la necesidad de amortizar inversiones privadas en instalaciones.

La sentencia confirmó el régimen de prórrogas aplicado a las concesiones de costas en España.

Es incontestable que el proyecto debe señalar cómo es posible que el Tribunal Constitucional no plantease cuestión prejudicial de interpretación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, si por lo visto era tan patente que se violentaba la Directiva de Servicios.

Con base en la referida ley, y con base en el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio y la Ley 18/2014, de 15 de octubre, en España se han hecho cuantiosas (milmillonarias) inversiones en costas y puertos, que ahora quedarán, o eso pretende el Ministerio, incluidas en un ámbito de ilegalidad.

6. El proyecto no toma en cuenta las Sentencias del Tribunal Supremo que igualmente avalan la prórroga de 75 años de las concesiones del dominio público marítimo-terrestre.

El Tribunal Supremo, en materia de costas, en las Sentencias 271 y 272/2023, ambas de 6 de marzo, y en la STS 1181/2025, de 24 de septiembre, ha determinado que la regulación sobre las prórrogas de las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre otorgadas por 30 años pueden prorrogarse hasta 75 años. La primera de las citadas estudió la prórroga de la concesión de ocupación de una finca con destino a fábrica de celulosa en el término municipal de Pontevedra y reconoce a las concesiones otorgadas en base a derechos anteriores a la entrada en vigor de la Ley de Costas que conforme a su régimen transitorio, se acogieron al derecho reconocido en la Ley 2/2013 el derecho a la prórroga de 75 años computados desde la fecha en que le fuera concedida la prórroga, manteniendo el mismo régimen de uso y actividad del que venían disfrutando con anterioridad a la Ley de Costas, confirmando la Orden Ministerial de 20 Ene. 2016 que otorgó a ENCE prórroga de la concesión de ocupación de dominio público marítimo terrestre con destino a fábrica de pasta de celulosa, señalando como doctrina jurisprudencial que “las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre que fueron otorgadas en base a derechos anteriores a la entrada en vigor de la LC y conforme a su régimen transitorio, que se acogieron al derecho reconocido en la Ley 2/2013, tienen derecho a una prórroga de hasta setenta y cinco años, computados desde la fecha en le fueran concedida dicha prórroga, manteniendo el mismo régimen de uso y actividad del que venían disfrutando con anterior a la LC, pero con la limitación de que tales prórrogas están condicionadas al otorgamiento de un informe favorable (en otro caso ha de motivarse) del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, en el que se determine los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente. Dicha prórroga, conforme a lo establecido en la Ley 2/2013, queda limitada, en todo caso, al mencionado plazo computado desde la fecha que fue otorgada”.

7. Responsabilidad patrimonial de la Comisión Europea y de la Administración del Estado. Principio de confianza legítima.

7.1. Confianza legítima en el derecho de la Unión.

Se hace notar que el principio de confianza legítima, cuya recepción en la jurisprudencia comunitaria y nacional ha sido notable en las últimas décadas ha sido recibido como principio general del derecho comunitario en las SSTJCE de 12 julio 1957 (asuntos 7/56 y 3 a 7/57) sin necesidad de alegación (Su fundamento es el principio "iura novit curia") y actualmente está en el artículo 340 párr. 2º del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) como forma de responsabilidad extracontractual por actos de las instituciones comunitarias.

En el presente caso la referida inconsistencia de la argumentación basada en el derecho de la Unión utilizada por la Comisión genera una clara responsabilidad compartida de la Comisión y del Reino de España si finalmente aplican la norma que se propone.

7.2. Confianza legítima en el derecho constitucional español.

El principio ha sido recogido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español como posible forma de responsabilidad por causa de la retroactividad de las leyes (Sentencias 126/1987, de 16 julio, 150/1990, de 4 octubre, 197/1992, de 19 noviembre, 205/1992, de 26 noviembre, etc.), habiendo declarado el TC en la Sentencia 173/1996, de 31 octubre la inconstitucionalidad, con base en este principio, del artículo 38,2,2 de la Ley 5/1990, de 29 junio, de medidas en materia presupuestaria, financiera y tributaria, que creaba una gravamen complementario a la Tasa Fiscal de los juegos de suerte, envite o azar, porque la subida tributaria retroactiva no era previsible al haberse equiparado –desde 1988– la fiscalidad de los diversos tipos de juego con subidas de tipo importantes y cercanas en el tiempo, y actualizado su importe para el ejercicio fiscal que comenzaba el uno de enero de 1990. En el mismo sentido, la STC 234/2001, de 13 diciembre, por retroactividad que no acredita un interés general prevalente o la STC 48/2005, de 3 marzo, por utilizar un medio desproporcionado.

En el presente caso el proyecto no tiene en cuenta que la referida Sentencia del Tribunal Constitucional amparó cuantiosas inversiones, estando en vigor la misma Directiva que ahora se quiere hacer valer retroactivamente, y esto a pesar de haberse hecho las inversiones y los cambios legislativos a la vista, ciencia y paciencia de las Administraciones Públicas españolas y de la Comisión Europea, lo que no sólo deja en estrafalaria situación las regulaciones y Sentencias anteriores, sino que genera una retroactividad máxima cuya lesión patrimonial es resarcible por infracción del principio de confianza legítima.

7.3. Confianza legítima en el derecho español.

El sistema legal vigente es el señalado por las leyes mencionadas y la Sentencia del Tribunal Supremo citada.

Este sistema de produjo normativamente estando en vigor la Directiva de Servicios.

La pretensión de su modificación con base en criterios de ilegalidad en relación con el derecho de la Unión y no por cuestiones de oportunidad o política legislativa, hace ver que estamos ante pura y simple modificación de un statu quo que ha de perjudicar desigualmente a los operadores económicos y que genera injusta inestabilidad normativa con lesión al principio de confianza legítima, en este caso respecto de normas ya revisadas por el Tribunal Supremo y reconocidas como válidas.

7.4. Responsabilidad patrimonial del Estado legislador en la incorporación del derecho de la unión.

Sin necesidad de acudir al principio de confianza legítima es claro que, de resultar cualquier daño patrimonial como efecto de la norma que se pretende aprobar para los operadores que tienen explotaciones económicas o derechos en este sector, surgiría responsabilidad patrimonial del Estado legislador, toda vez que cada una de las normas vigentes ya ha sido revisada jurisdiccionalmente (Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo).

Estaríamos ante un caso de transposición tardía o defectuosa en nuestro derecho interno de las normas comunitarias (Directiva de Servicios), en cuyo caso la aplicación del principio de confianza legítima se realizaría por el Tribunal Supremo, como juez comunitario, sin necesidad de cuestión prejudicial. Debiendo recordarse que la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 5 de marzo de 1996 resume su jurisprudencia sobre la responsabilidad de un Estado miembro por daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario que le sean imputables, requisitos de esa responsabilidad y cuantía de la reparación, cuando el incumplimiento debe ser atribuido al legislador nacional.

8. La comisión europea como excusa normativa.

Si bien el anteproyecto de reglamento que se somete a audiencia tiene su origen en el procedimiento de infracción abierto a España, el Ministerio aprovecha para imponer sus criterios sobre cuestiones consolidadas, como dice el propio preámbulo del anteproyecto: “los objetivos del presente real decreto son atender las demandas de la Comisión Europea en el procedimiento de infracción (2022) 4121; realizar ciertas modificaciones puntuales que obedecen al principio de legalidad y a la necesaria adecuación del Reglamento a la Ley 22/1988, de 28 de julio, con el fin de corregir ciertas disfuncionalidades e incoherencias detectadas en el Reglamento General de Costas de 2014; y corregir las erratas detectadas en el Reglamento General de Costas de 2014”.

Esas modificaciones deben separarse, por dos razones. La primera, porque las pretensiones normativas del Ministerio se fundan en una legalidad completamente distinta a la que se hace valer respecto del procedimiento de infracción. Y la segunda, porque responden a intereses igualmente del todo diferentes.

9. Inhabilidad del reglamento. Falta de rango de la norma que se pretende aprobar.

Incluso si fuera verdad lo que dice la Comisión Europea, España lo que tendría que hacer no es modificar el Reglamento de costas, sino modificar la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, por lo que el anteproyecto que se somete a audiencia general es inútil: sólo cambiando la ley se puede atender cumplidamente la exigencia de la Comisión Europea.

10. El anteproyecto excede lo que sólo puede ser mera legislación básica.

El anteproyecto en su disposición final primera pretende tener virtualidad con base en los apartados 18 y 23 del artículo 149.1 de la Constitución (legislación básica sobre protección del medio ambiente y legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas). Las normas que incorpora exceden de lo que es legislación básica e incluyen disposiciones que las comunidades autónomas no tienen por qué soportar porque tienen competencias exclusivas. Por ejemplo, la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, señala que nuestra comunidad autónoma tiene competencia exclusiva sobre “2. Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda”, “3. Obras públicas de interés para la Región dentro de su propio territorio y que no sean de interés general del Estado ni afecten a otra Comunidad Autónoma”, “5. Puertos, aeropuertos y helipuertos que no tengan la calificación de interés general, en los términos del artículo 149.1.20 de la Constitución”, “11. Planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional”, “16. Promoción, fomento y ordenación del turismo en su ámbito territorial”, “17. Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio”, y por tanto corresponde a la Región “la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, que ejercerá respetando, en todo caso, lo dispuesto en la Constitución”. El Estado, al excederse en sus potestades básicas, invade las competencias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia por lo que la norma cuya aprobación se pretende es inconstitucional.

11. La disposición transitoria segunda del proyecto.

La disposición transitoria segunda del proyecto señala que las concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre que amparen actividades económicas y que hayan sido prorrogadas conforme a lo establecido en el artículo Segundo de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas “se mantendrán en vigor, si bien la Administración procederá a la modificación del título concesional para adaptarlo a los criterios de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior”, está operando con retroactividad. Da igual si se tramita procedimiento de oficio con audiencia del interesado, porque el problema no es sino una excusa. Ese procedimiento no es necesario, porque todo el mundo sabe cómo va a acabar: con recortes retroactivos de duración de concesiones antes otorgadas en un marco normativo donde todo estaba claro, generando aplicaciones retroactivas de la norma que son innominadas, porque ni el autor de la norma sabe cuánto va a recortar, porque lo que se pretende es que “la duración del plazo concesional no se extienda más allá de lo necesario para garantizar la amortización de las inversiones realizadas antes del 15 de febrero de 2023 y una remuneración equitativa de los capitales invertidos”.

La indemnización prevista, si no se acepta el referido recorte, da lugar a la revocación de la concesión, tramitándose expediente indemnizatorio “que tendrá en cuenta la amortización de las inversiones realizadas antes del 15 de febrero de 2023 y una remuneración equitativa de los capitales invertidos”. Es decir: pagarán lo que les venga equitativamente en gana. Sobre esta disposición cabe hacer las siguientes precisiones:

11.1. No es transitoria.

Esta no es una disposición transitoria sino la disposición sustantiva más importante que se contiene en el anteproyecto de Real Decreto.

11.2. No es revocación. Es reconocimiento de un error administrativo en el otorgamiento. Artículo 32 de la LRJSP.

No estamos ante una revocación sino ante una ablación de derechos, por lo que no hay revocación alguna de un derecho concesional, sino la declaración de un error administrativo en el acto de su otorgamiento (la Directiva estaba en vigor cuando la concesión se otorgó), que como tal error genera derecho a indemnización por todo el lucro cesante, sin que la indemnización pueda quedar limitada a remuneraciones equitativas.

El artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) señala que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y este sería un caso paradigmático.

11.3. Infringe el artículo 3 del Código Civil.

El artículo 3.2 del Código Civil señala que “2. La equidad habrá de ponderarse en la aplicación de las normas, si bien las resoluciones de los Tribunales sólo podrán descansar de manera exclusiva en ella cuando la ley expresamente lo permita”. Ninguna ley permite que una indemnización por ablación de concesiones administrativas sea “equitativa”.

11.4. Es revisora de oficio de acto favorable declarativo de derechos. 

El efecto de no estar de acuerdo con la Administración es sencillo: se pierde el derecho. Quien no está conforme con el recorte, pierde todo derecho. Esta actuación, que se refiere a un derecho administrativo concesional regularmente otorgado, es la revocación de oficio de esa concesión, para lo cual, dado que estamos ante actos declarativos de derechos, es necesario expediente de revisión de oficio, y para ello es necesaria norma con rango de ley que ampare la actuación. Lo que no es el caso. Esta actuación sería siempre nula de pleno derecho.

11.5. Es expropiatoria.

Dado que la actuación es materialmente expropiatoria, de nuevo carece del rango suficiente, porque sólo por ley cabe expropiación. El rango de la norma propuesta es notoriamente insuficiente.

Por lo demás, no hay extraordinaria ni urgente necesidad, dado que las concesiones fueron otorgadas en procedimiento administrativo que generó un acto favorable y un derecho patrimonial que ahora es objeto de ablación, por lo que la indemnización debe ser previa a la pérdida del derecho consolidado.

11.6. El daño debe cuantificarse conforme a la LRJSP, artículo 32.

Si bien la anulación en vía administrativa de las concesiones ya otorgadas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización, en este caso las Administraciones Públicas, en este anteproyecto normativo, están reconociendo que al otorgar concesiones ilegalmente operaron contra el derecho de la Unión Europea, habiendo generado un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación al concesionario, por lo que tendrán derecho a ser indemnizados por la Administración General del Estado de toda la lesión sufrida en sus bienes y derechos como consecuencia del referido otorgamiento de la concesión. No corresponde una indemnización “equitativa” sino completa, de toda la lesión.

11.7. Responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

La disposición transitoria está reconociendo la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por cuando la LRJSP señala en el apartado 3 del artículo 32: la responsabilidad del Estado legislador surge “b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5”.

En este caso la declaración de la norma contraria a la Unión Europea la está reconociendo el propio reglamento, por lo que no puede eludir su obligación de indemnizar. Y no hará falta sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, porque es el propio Real Decreto el que está reconociendo la ilegalidad en la actuación administrativa.

11.8. Conclusión.

Esta disposición transitoria sólo puede ser aprobada por norma con rango de ley. E incluso aprobada por ley, las indemnizaciones a que da lugar son las propias de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, resultando de otro modo inconstitucional.

12. Modificación del artículo 158 del Reglamento.

La modificación pretende que toda concesión o autorización que ampare actividades económicas sea adjudicada mediante procedimiento de selección público, con pliego de bases, publicación en BOE y apertura de ofertas en acto público, desapareciendo la adjudicación directa.

Por las razones antes señaladas, esta norma sólo puede aprobarse con rango de ley, ya que impone a las comunidades autónomas obligaciones determinadas que tendrán la condición de normas básicas, lo que sólo se puede hacer mediante norma con rango de ley.

El Tribunal Constitucional ha establecido en reiterada jurisprudencia que las normas básicas, dictadas por el Estado al amparo del artículo 149.1 de la Constitución, deben tener rango de ley. Por ejemplo:

• STC 1/1982: Fue de las primeras en establecer que la legislación básica debe adoptarse mediante norma con rango de ley.
• STC 32/1983: Reforzó la idea de que la normativa básica no puede ser delegada a reglamentos del Gobierno (“reglamentarización” de lo básico), salvo en aspectos estrictamente técnicos o coyunturales.
• STC 100/1986 y STC 137/1986: Reiteran que la determinación de lo básico corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno mediante norma de rango legal (Decreto-Ley o Decreto Legislativo).

El fundamento de esta jurisprudencia es que las normas básicas limitan las competencias de las Comunidades Autónomas, por lo que deben ser aprobadas por las Cortes Generales, para así garantizar la seguridad jurídica y el control parlamentario, evitando que el ejecutivo central invada competencias autonómicas mediante simples reglamentos.

Sólo excepcionalmente ha admitido el TC que normas de rango reglamentario establezcan bases si la materia es extremadamente técnica o cambiante. Y no es el caso, dado que además se está incorporando derecho de la Unión Europea, y esto además contraviniendo por actos propios incorporaciones anteriores hechas en sentido bien distinto.

Cabe discutir además la condición de básicas de esas normas, incluso si estuvieran en una ley, dado que exceden con mucho lo que es legislación básica, debido a su grado de detalle, inasumible cuando son las comunidades autónomas las que tienen competencia exclusiva sobre la materia y el procedimiento.

13. Modificación del artículo 172 del Reglamento.

El apartado 23 del proyecto modifica el artículo 172 del reglamento de tal modo que la prórroga extraordinaria de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, excluya las concesiones que amparen actividades económicas y sólo se mantenga para concesiones “no económicas” anteriores a la Ley 2/2013: “esta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos ni a concesiones que amparen actividades económicas”.

En esta disposición en proyecto se dan todos los defectos antes apuntados y es claro que requiere norma con rango de ley para ser aprobado, generando una notoria responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado al reconocer la ilegalidad de los actos de otorgamiento anteriores por las razones de derecho de la Unión Europea que apunta, siendo claro que la Administración General del Estado tendrá que indemnizar a los concesionarios.

14. Falta de presupuesto. Nulidad de pleno derecho. Responsabilidad personal de autoridades y funcionarios.

Para las indemnizaciones que promete, el proyecto no dice contra qué partida presupuestaria pagará lo que reconoce deber, lo que convierte la norma en nula de pleno derecho, puesto que el artículo 46 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, señala que “no podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de esta ley”. Es poco probable que esta partida exista, porque a día de hoy la página web del Congreso de los Diputados no da razón de la presentación por el Gobierno de ninguna iniciativa parlamentaria que consista en un proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado en toda esta XV legislatura, y en la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, no hay partida presupuestaria alguna para este gasto.

15. Conclusión general.

Con este proyecto el Ministerio está reconociendo la culpa del legislador español en su incorporación al derecho interno de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, puesto que las normas que están en vigor se promulgaron estando también en vigor la mencionada Directiva.

Está afirmando además la inconsistencia jurídica de la actuación del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, que han aprobado las referidas reformas, tanto legales como reglamentarias, sin plantear cuestión prejudicial ni cuestionarse la ilegalidad de la norma reglamentaria.

Está cuestionando la legislación autonómica que, sin haber tenido en cuenta la referida Directiva, y habiendo también debido aplicarla, ha incorporado plazos y derechos económicos a concesiones cuya inversión hay sido multimillonaria y no ha respondido a la exigencias de este anteproyecto de reglamento.

Está aprobado por medio de norma reglamentaria cuestiones que sólo se pueden aprobar mediante ley.

Y elude toda responsabilidad económica, sin tener presupuesto para ello, difiriendo las indemnizaciones a un hipotético futuro, en cuantía “equitativa” pero no justa, cuando la indemnización surge de la culpa, no de la revocación de concesiones, que por lo demás no es tal sino revisión de oficio de actos declarativos de derechos en los que la indemnización completa, incluido el lucro cesante, es parte esencial de la actuación.

Todo esto mediando defectos formales invalidantes en la tramitación del expediente.

Por lo que las asociaciones representadas en este escrito respetuosamente sugieren que el proyecto sea reconducido a lo que debe ser: un anteproyecto de Ley, debiendo justificar ante las Cortes Generales que éstas han de asumir el perjuicio económico que han causado como responsabilidad patrimonial del Estado legislador, e indicar asimismo a éstas las razones por las que no se ha recurrido ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea por una inexistente infracción de la Directiva de Servicios.

Murcia para Madrid, a 30 de marzo de 2026.